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Referendum sulla giustizia: l’appuntamento del 12 giugno 2022, di Adriano Patti

creato da Paolo Iacovelli ultima modifica 04/06/2022 07:46
Il 12 giugno p.v. siamo tutti convocati, come cittadini aventi diritto in quanto chiamati ad eleggere la Camera dei deputati (art. 75, terzo comma Cost.), a partecipare al referendum abrogativo (art. 75, primo comma Cost.) su alcuni temi relativi alla giustizia…

La partecipazione a un referendum popolare comporta l’esercizio di un diritto di cd. democrazia diretta, ossia di espressione della volontà popolare da parte dei cittadini elettori della Repubblica, senza alcuna mediazione di rappresentanza politica. 

Ciò presuppone, da parte di chi lo promuova, un uso prudente dello strumento partecipativo, calibrato su quesiti formulati con chiarezza e precisione, relativi a materie che davvero possano interpellare la volontà popolare, in grado di esprimersi personalmente in base ad una corretta percezione del tema della consultazione. E pertanto, su opzioni che trovino risonanza nella coscienza di ognuno/a, così da potervi corrispondere, se non con una risposta immediatamente risolutiva, quanto meno che davvero ne orienti la ricerca (si pensi ai diritti civili, ai grandi temi della cittadinanza, ai valori fondamentali della convivenza democratica). 

Perché la consultazione popolare sia effettiva, occorre che i temi ad essa sottoposti non pretendano risposte implicanti soluzioni di carattere tecnico-giuridico, che esigano una conoscenza esperta o un approfondimento che scoraggi, e neppure quindi sia tentato.

I quesiti poi non possono essere estrapolati da un contesto sistematico, cui necessariamente debbano essere ricondotti, se non a prezzo di una riduzione, per un verso incomprensibile, per altro ininfluente: in una profilazione frammentata di questioni più complesse, da collocare in un orizzonte normativo ampio, di competenza necessariamente del legislatore, espressione della rappresentanza della volontà popolare e non del suo esercizio diretto dal cittadino. Insomma, occorre che il cittadino sia posto nella condizione di rispondere con un “sì che sia sì” e con un “no che sia no”, idonei a produrre una modificazione normativa chiara e autosufficiente. Perché la finalità del referendum abrogativo, qual è il nostro, diverso da quello propositivo, è proprio questa; non già di modificare un segmento di un percorso più articolato, da affrontare in una prospettiva di riforma più ampia, che non può essere promossa né rilanciata dalla risposta referendaria, con una torsione inappropriata della sua detta finalità.

D’altro canto, la partecipazione ad un referendum, che si mantenga nei corretti limiti costituzionali ed istituzionali, presuppone da parte dei cittadini un atteggiamento di seria attenzione, avvertito della necessità, per quanto possibile, di maturare responsabilmente un convincimento personale che sia davvero libero e consapevole dell’adempimento di un dovere civico (come l’esercizio del diritto di voto: art. 48, secondo comma Cost.). 

E questo impegno formativo della coscienza, sempre delicato e cruciale nell’effettivo inveramento di un’autentica partecipazione democratica alla vita civile, interpella la responsabilità dei mezzi di comunicazione: tutti, nelle loro variegate declinazioni più tradizionali e tecnologicamente innovative. Essi hanno sempre, e particolarmente in eventi come questo, il compito delicato, onesto e competente, di in-formare su fatti, offrendo dati ed elementi di valutazione, perché ognuno/a maturi un personale e libero convincimento; non già di orientarlo, senza mettere a disposizione, in modo serio e sereno, quei dati e quegli elementi.

Ebbene, questo è il contesto referendario di ogni convocazione, cui può essere forse utile dedicare una prima riflessione di orizzonte generale in cui collocare anche gli odierni quesiti sui quali il cittadino è chiamato ad esprimersi: i cinque in allegato, riconducibili al tema della giustizia, anche se soltanto “in qualche modo”, per la loro eterogeneità.

Il primo riguarda il cd. Decreto Severino (dal Ministro della Giustizia, appunto Paola Severino, cui è stato intestato), ossia il decreto legislativo 31 dicembre 2012, n. 235 (Testo unico delle disposizioni in materia di incandidabilità e di divieto di ricoprire cariche elettive e di Governo conseguenti a sentenze definitive di condanna per delitti non colposi). 

Esso prevede l’incandidabilità (anche sopravvenuta nel corso del mandato) e l’impossibilità di  ricoprire le cariche di deputato o senatore (come pure di assunzione e di svolgimento di incarichi di Governo nazionale), o di membro del Parlamento europeo spettante all’Italia, per chi abbia riportato condanne definitive a pene superiori a due anni di reclusione per i delitti, consumati o tentati: a)  previsti dall' articolo 51, commi 3bis e 3 quater del codice di procedura penale (tra gli altri: associazione a delinquere, anche di tipo mafioso, riduzione in schiavitù, tratta di persone, sequestro a scopo di estorsione); b)  nel libro II, titolo II, capo I del codice penale (tra gli altri: reati contro la P.A., tra i quali peculato, concussione, corruzione … );

ovvero per chi abbia riportato condanne definitive per delitti non colposi, consumati o tentati, per i quali sia prevista la pena della reclusione non inferiore nel massimo a quattro anni, determinata ai sensi dell'art. 278 del codice di procedura penale.

E ancora, il “decreto Severino” stabilisce l’incandidabilità alle cariche elettive regionali e negli enti locali, per chi abbia riportato condanne definitive, in particolare, per associazione a delinquere, anche di tipo mafioso, o finalizzata al traffico di stupefacenti e per reati contro la P.A.

La domanda rivolta ad ogni cittadino/a è allora questa: “Vuoi avere (dapprima come candidati/e ed eventualmente come tuoi/tue rappresentanti) in Parlamento e al governo del Paese, nell’amministrazione della tua Regione e della tua Città uomini o donne che siano stati/e condannati/e, in esito a processi definitivamente conclusi, per i reati suindicati (soltanto alcuni in via esemplificativa)?”

In base al decreto legislativo, di cui è proposta l’abrogazione (ossia la cancellazione), questo oggi non è possibile.

La riconducibilità del quesito al tema della giustizia pare obliqua, se non apertamente contrappositiva. Sicché, esso può essere ascritto ad una datata tensione conflittuale tra la rappresentanza politica e l’amministrazione della giustizia, di competenza della magistratura.

Ed è sintomatico dell’evoluzione di un costume non soltanto privo di sensibilità etica, neppure in misura minima (tale da prefigurare i governanti alla stregua di riferimento per i cittadini, se non esemplare, quanto meno dignitoso), ma rivendicativo di un affrancamento dal definitivo accertamento di gravi responsabilità penali, sanzionate da condanna irrevocabile. 

Il secondo quesito è di natura squisitamente tecnica e riguarda le misure cautelari personali. Sono quelle che incidono sulla libertà della persona e possono essere di tipo coercitivo, nel senso di una limitazione della libertà di movimento (custodia in carcere o agli arresti domiciliari, divieto di espatrio, obbligo di presentazione alla polizia giudiziaria, allontanamento dalla casa familiare, divieto di avvicinamento ai luoghi frequentati dalla persona offesa, divieto e obbligo di dimora) o di tipo interdittivo, ossia di divieto temporaneo di esercizio di facoltà genitoriali, ovvero di attività o di professioni.

Esse sono disposte dal giudice penale nelle varie fasi del procedimento penale, di indagini preliminari (ossia precedenti l’esercizio dell’azione penale) e nei vari gradi di giudizio, in esito alle quali siano state emesse condanne, ma non ancora definitive, siccome impugnate davanti a un giudice superiore.

Ebbene, il giudice penale competente dispone le misure cautelari in oggetto a seguito di una valutazione delle esigenze cautelari (previste appunto dall’art. 274 del codice di procedura penale: oggetto del quesito, per una parte limitata della sua lettera c), che rispondono all’esigenza di garantire: 

che le prove da acquisire e la loro genuinità siano al riparo dal pericolo che l’indagato o l’imputato possa disperderle, alterarle e inquinarle (lett. a: pertanto a protezione dell’accertamento processuale in corso);

che la reperibilità dell’indagato o dell’imputato (tanto ai fini del processo, quanto della sicurezza pubblica) sia assicurata, quando egli si sia dato alla fuga o vi sia pericolo che ciò avvenga (lett. b);  

il rischio di commissione di nuovi delitti da parte dell’indagato o dell’imputato, in esito ad una valutazione, complessa e articolata, tratta dalle “specifiche modalità e circostanze del fatto” oggetto di accertamento e dalla pericolosità del predetto, sulla base di plurimi elementi (lett. c: a protezione della collettività). Ora, tra gli elementi che sono oggetto di valutazione del giudice penale, vi è anche quello richiesto di abrogazione, limitata alle seguenti parole: “o” (delitti) “della stessa specie di quello per cui si procede. Se il pericolo riguarda la commissione di delitti della stessa specie di quello per cui si procede, le misure di custodia cautelare sono disposte soltanto se trattasi di delitti per i quali è prevista la pena della reclusione non inferiore nel massimo a quattro anni ovvero, in caso di custodia cautelare in carcere, di delitti per i quali è prevista la pena della reclusione non inferiore nel massimo a cinque anni nonché per il delitto di finanziamento illecito dei partiti di cui all'art. 7 della legge 2 maggio 1974, n. 195 e successive modificazioni. 

Ben si comprende come oggetto del quesito sia un tassello di un più articolato e complesso mosaico di elementi, relativo, come è, al concreto e attuale pericolo di reiterazione di reati di particolare gravità ovvero “della stessa specie di quello per cui si procede … et … et … ”.  Ed è elemento tra i più delicati ma anche importanti che il giudice debba apprezzare, perché presuppone un’attenta e critica lettura della personalità dell’indagato o dell’imputato, che sfoci in una prognosi del suo comportamento futuro, in relazione a un dato sintomatico di propensione a replicare, o meno, quei medesimi comportamenti delittuosi, che ne illuminano e qualificano peculiarmente la pericolosità sociale.

La valutazione del giudice penale è qui particolarmente impegnativa, chiamata ad esercitare un prudente bilanciamento dei contrapposti interessi di tutela: da una parte, il diritto di libertà della persona sottoposta a processo penale; dall’altra, la sicurezza della collettività. 

Infine, essa si colloca nel quadro di una più generale e seria riflessione sull’effettiva utilità, per efficacia deterrente ma anche di inclusione e reinserimento nel circuito sociale di chi sia indagato o imputato (e quindi, non ancora definitivamente condannato), dell’impiego di misure restrittive della libertà personale nel processo penale. 

Ad essa dovrebbero conseguire scelte di fondo di politica del diritto, certamente non di pertinenza di un quesito referendario e da sottrarre alle contingenti oscillazioni pendolari, come invece frequentemente sono soggette, tra una maggiore sensibilità ora per la garanzia della libertà dell’indagato o dell’imputato, ora per la tutela della sicurezza pubblica (più note con le riduttive e tendenzialmente sprezzanti locuzioni di “garantismo”, per l’una e di “giustizialismo”, per l’altra): entrambe lontane da una visione lungimirante della finalità della pena, all’interno di un progetto di società, che tenga insieme le garanzie di libertà per tutti e le condizioni di una pacifica e serena convivenza civile.

Il terzo quesito riguarda la cd. Separazione delle funzioni: di quelle giudicanti, del giudice che appunto giudica: g.i.p., ossia giudice delle indagini preliminari (penali), g.u.p., ossia giudice dell’udienza preliminare (penale), tribunale del riesame (penale), giudice di tribunale (civile e penale), consigliere di corte d’appello (civile e penale); da quelle requirenti, ossia dei pubblici ministeri che indagano ed esercitano l’azione penale, sostenendo in caso di rinvio a giudizio la pubblica accusa (sostituto procuratore, procuratore aggiunto e procuratore capo della repubblica presso il tribunale; sostituto procuratore generale, avvocato generale e procuratore generale della repubblica presso la corte d’appello).

Appare evidente come il quesito attenga ad un profilo particolarmente delicato delle norme di ordinamento giudiziario, come comprova l’ampiezza del quesito referendario, che investe una pluralità di norme che attualmente: 

1) presidiano il passaggio del giudice dalle funzioni giudicanti alle requirenti (e viceversa) con la garanzia del trasferimento del magistrato dalla sede in cui ha esercitato le funzioni precedenti ad una in un diverso distretto di Corte d’appello, ossia in una regione diversa, anche qualora essa abbia più distretti di Corte d’appello (come la Lombardia, la Campania, la Puglia, la Calabria e la Sicilia); a meno che, nel detto passaggio, negli ultimi cinque anni egli abbia svolto funzioni civili (o se, avendone svolte requirenti, passi a funzioni giudicanti civili), perché in tal caso la nuova sede può essere un diverso capoluogo di provincia della stessa regione; 

2) regolano la formazione dei magistrati ordinari in tirocinio (m.o.t., ossia vincitori di concorso, entrati in servizio ma in tirocinio formativo, senza ancora esercizio di funzioni); 

3) disciplinano la formazione dei m.o.t. e permanente di tutti i magistrati, a cura della Scuola Superiore della Magistratura.  

L’abrogazione proposta comporterebbe una separazione delle funzioni, perché residuerebbero nell’art. 192 della legge n. 12 del 1942, di Ordinamento giudiziario (da cui a catena discendono tutte le altre, di disciplina delle condizioni del passaggio), le sole parole: “Non sono ammesse domande di tramutamento con passaggio dalle funzioni giudicanti alle requirenti o viceversa …”. E ciò per effetto dell’eliminazione delle parole successive “salvo che per tale passaggio esista il parere favorevole del consiglio superiore della magistratura”; senza alcuna regolamentazione diversa, per l’abrogazione di quelle suindicate, a corredo e garanzia delle attuali limitazioni del passaggio dalle giudicanti alle requirenti.

Si afferma che il mantenimento dell’attuale regime di passaggio (peraltro non frequente, per il consolidamento di fatto di percorsi di carriera all’interno o della funzione giudicante ovvero in quella requirente) presenterebbe il rischio paventato di una menomazione della terzietà del giudice penale, in particolare nella fase delle indagini preliminari, nei confronti del pubblico ministero in danno della persona soggetta al processo penale, per una maggiore contiguità con il primo, derivante da ragioni di colleganza.

Il pericolo (non paventato, ma) concreto, comportato dal quesito proposto, è invece la verosimile rottura della comune appartenenza di tutti i magistrati, distinti tra loro soltanto per funzioni (art. 107, terzo comma Cost.), all’unico “ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere” (art. 104, primo comma Cost.): a quell’ordine istituzionalmente vocato ad amministrare la giustizia “in nome del popolo” (art. 101, primo comma Cost.), esercitando un potere conferito dalla Costituzione, a servizio di quel“la sovranità” che “appartiene al popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti” (tra questi, appunto, l’amministrazione della giustizia) “della Costituzione” (art. 1, secondo comma Cost.), nella soggezione di tutti “i giudici … soltanto alla legge” (art. 101, secondo comma Cost.). 

Non si può, infatti, ignorare che il Pubblico Ministero, non sia parte pubblica del processo, alla stregua della parte civile che tutela l’interesse (privato) della persona offesa dal reato, essendo invece un magistrato della Repubblica. 

E magistrato che esercita l’azione penale (art. 50, prima parte del codice di procedura penale), per obbligo costituzionale (art. 112 Cost.), richiedendo l’archiviazione quando non sussistano i presupposti per avviarla (art. 50, seconda parte del codice di procedura penale) e compiendo ogni attività necessaria ai fini delle determinazioni inerenti all’esercizio dell’azione penale (art. 326 del codice di procedura penale). Ed in tale attività, in quanto appunto non parte ma giudice, svolgendo “altresì accertamenti su fatti e circostanze a favore della persona sottoposta alle indagini” (art. 358 del codice di procedura penale).

Sicché, appare evidente come una materia tanto sensibile, per il delicato equilibrio costituzionale delle funzioni giurisdizionali, esiga un intervento sistematico di riforma organica, spettante al solo legislatore. 

Anche il quarto quesito, relativo al Consiglio direttivo della Corte di cassazione e ai Consigli giudiziari e il quinto, relativo alle Elezioni al Consiglio Superiore della Magistratura (CSM) pongono questioni relative all’Ordinamento giudiziario. 

Il primo propone, con l’abrogazione dell’attuale limitazione dei poteri partecipativi dei componenti estranei alla magistratura (professori universitari in materie giuridiche e avvocati, nominati rispettivamente dal Consiglio universitario nazionale e dal Consiglio nazionale forense, su indicazione dei Consigli dell’Ordine degli avvocati del distretto per i Consigli giudiziari) agli organi di autogoverno locale della magistratura (Consiglio direttivo della Corte di cassazione e Consigli giudiziari), l’estensione della loro partecipazione alle discussioni e alle deliberazioni relative alla formulazione dei “pareri per la valutazione di professionalità dei magistrati”. 

L’attuale legislazione prevede che la partecipazione di professori e avvocati (cd. “membri laici”) sia limitata alle discussioni e alle deliberazioni relative alle materie riguardanti i profili di organizzazione, anche tabellare, degli uffici giudiziari e di vigilanza sul loro andamento, non essendo l’amministrazione della giustizia, nella sua dimensione organizzativa e di efficienza funzionale, area di riserva esclusiva dei magistrati. 

Ben diverso è invece il profilo di valutazione della professionalità, che attinge l’esercizio della giurisdizione sotto il differente e indiretto riflesso dello status del magistrato, in relazione all’evoluzione della sua carriera, area invece riservata, in quanto pertinente al suo rapporto di pubblico impiego.

D’altro canto, la materia della riforma delle procedure di valutazione di professionalità dei magistrati, con l’istituzione del fascicolo per la valutazione del magistrato, da tenere in considerazione oltre che in sede di verifica della professionalità anche in sede di attribuzione degli incarichi direttivi e semidirettivi, è attuale oggetto del capo I (che prevede una delega al Governo per la riforma ordinamentale della magistratura) del disegno di legge  approvato dalla Camera dei deputati il 27 aprile 2022 ed attualmente al vaglio del Senato. 

Infine, l’ultimo quesito è relativo alle modalità di presentazione delle candidature dei magistrati per l’elezione al CSM, prevedendo l’abrogazione della lista di magistrati presentatori (non inferiore a venticinque e non superiore a cinquanta), da cui oggi le candidature devono essere sostenute, per la garanzia di una qualche loro rappresentatività dei colleghi: al riparo da una spontaneità occasionale e sostanzialmente anonima, con evidenti riflessi sull’effettiva rappresentatività di composizione dell’organo di autogoverno della magistratura, per la parte riservata ai suoi membri.

Il tema è evidentemente quello, serio e nevralgico per la stessa credibilità dei giudici, dell’influenza delle correnti all’interno della magistratura organizzata ed esige una risposta non improvvisata, né parziale, ma un disegno organico di riforma sulla costituzione e sul funzionamento del CSM: come noto, esso è oggetto del disegno di legge suindicato, che al capo IV contiene (non già una delega al Governo, ma) disposizioni immediatamente precettive, anche in vista delle ormai imminenti elezioni per il rinnovo del CSM (nel mese di luglio prossimo venturo).

*Magistrato

 www.poliedri.it/2022/05/referendum-giustizia-una-guida-consapevole-parte-1/ 

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