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Le parole dell'Europa: confini, di Valeria Talbot, Eleonora Tafuro Ambrosetti e Fabio Parola

creato da Paolo Iacovelli ultima modifica 01/04/2019 11:20
La stabilizzazione dei confini è diventata una questione cruciale per l'UE soprattutto dopo la caduta del muro di Berlino e la fine dell'ordine internazionale bipolare…

Tra alti e bassi, l’integrazione europea è riuscita a garantire una generale stabilità nelle relazioni tra i 28 Paesi membri. Oltre i confini dell’Unione europea (UE), però, la situazione rimane più complessa: a est, lo spazio post sovietico è ancora interessato da conflitti armati o congelati; a sud, i Paesi del Nord Africa e del Medio Oriente risentono dell’instabilità seguita alle Primavere arabe del 2011, dei conflitti ancora in atto - dalla Libia, alla Siria, allo Yemen - nonché delle tensioni tra i diversi attori regionali e della crisi migratoria. Di fronte a tale scenario, l'UE ha elaborato politiche che potessero fronteggiare le sfide ai suoi confini. Ma con quale successo?

Il tema

La stabilizzazione dei confini è diventata una questione cruciale per l'UE soprattutto dopo la caduta del muro di Berlino e la fine dell'ordine internazionale bipolare. Alla necessità di ridefinire la geopolitica del continente europeo dopo il crollo dell'Unione Sovietica e di promuovere stabilità, democrazia e sviluppo economico nei Paesi dell'Europa centro-orientale l'UE ha risposto con la politica di allargamento. L'ingresso di dieci nuovi stati membri nel 2004 ha esteso l'area di pace e prosperità sul continente europeo, ma allo stesso tempo ha spostato i confini dell'UE a est, verso nuove aree di instabilità.

Da qui l'esigenza di Bruxelles di definire una politica per il proprio vicinato che includesse tanto i Paesi della sponda sud del Mediterraneo, inseriti già a partire dal 1995 nel Partenariato euro-mediterraneo (Algeria, Egitto, Israele, Giordania, Libano, Libia, Marocco, Palestina, Siria e Tunisia) quanto i nuovi vicini orientali (Bielorussia, Moldavia e Ucraina)e il Caucaso del sud (Armenia, Azerbaigian, Georgia), dovendo così gestire il complesso rapporto con la Russia. 

La Politica europea di vicinato (PEV) nasce dunque nel 2003 con l’obiettivo di rafforzare la stabilità della cerchia di Paesi che circondano l’UE, favorendo lo sviluppo economico, la democratizzazione e il rispetto dei diritti umani. L’idea fondamentale dietro all’azione della PEV era quella di creare un “anello di amici”, in cui anche i Paesi senza prospettiva di adesione avrebbero potuto ridurre il divario socioeconomico con gli Stati membri. Ai vicini la PEV non offre infatti la membership, ma un potenziale maggiore accesso al mercato comune attraverso un processo di avvicinamento all’UE modulato sulla base della volontà e della capacità di adeguamento dei singoli Paesi agli standard europei.

Facendo leva sull’attrattività del mercato unico e della qualità della vita dei propri cittadini, l’UE intende proporre il proprio modello di democrazia ed economia di mercato per favorire un processo di trasformazione dei Paesi del vicinato. Soft power, dunque, anche attraverso incentivi economici: tra il 2007 e il 2013, l’UE ha destinato ai Paesi del vicinato più di 11 miliardi di euro, 8 verso i Paesi dell’area MENA e 3 sul vicinato orientale. La dotazione economica della PEV per il primo settennato, attraverso lo Strumento europeo di vicinato e partenariato (ENPI), è stata poi accresciuta nel 2014, quando il nuovo bilancio dell’Unione ha aumentato i fondi a disposizione della PEV a 15,4 miliardi fino al 2020. Le spese per la politica di vicinato si inseriscono nella cornice degli aiuti europei allo sviluppo, che tra il 2007 e il 2019 hanno destinato ai Paesi in via di sviluppo più di 230 miliardi di euro. Con un simile volume di spesa, l’Ue rimane al primo posto a livello globale per aiuti alla crescita.

Lo scoppio delle Primavere arabe nel 2011 ha però messo in evidenza i limiti della PEV nel vicinato meridionale, spingendo Bruxelles a una sua ridefinizione, nel 2015: l’UE punta ora a un approccio più differenziato verso ciascun vicino, aumentando gli incentivi, non solo economici, per i Paesi più virtuosi. Tuttavia, di fronte all’ondata di attacchi terroristici in Europa e alla crisi migratoria nel Mediterraneo, la cooperazione in materia di sicurezza e il controllo dei confini hanno finito per prevalere nell’impianto complessivo della PEV. Se la stabilizzazione dei confini rimane prioritaria, questa non sembra al momento passare attraverso la promozione di un processo di trasformazione dei Paesi del vicinato.

Tale approccio differenziato è stato proposto anche verso i vicini orientali. Il successo del programma di integrazione del Partenariato orientale (PO) a loro rivolto varia notevolmente a seconda del Paese interessato. Mentre Bielorussia e Azerbaigian sono solo superficialmente coinvolti nelle iniziative del PO, Georgia, Moldavia e Ucraina hanno firmato l’accordo di associazione con l’UE, che prevede un’area di libero scambio e supporto finanziario e logistico all’implementazione di riforme in chiave democratica. Tuttavia, problemi comuni a tutta la regione, quali diffusa corruzione e violazioni dello stato di diritto, ostacolano il cammino delle riforme.

Negli ultimi anni, l’efficacia della politica europea di vicinato è stata messa in discussione. L’idea che gli incentivi economici e gli aiuti allo sviluppo potessero portare a una progressiva democratizzazione dei Paesi della PEV è stata disattesa. Al contempo, nei Paesi in cui la società civile si è mossa per chiedere riforme politiche (il caso delle Primavere arabe) o a favore di un più deciso avvicinamento all’area europea (le proteste di Euromaidan in Ucraina nel 2013), l’UE ha poi fallito nel proporsi come un attore unitario capace di favorirne la stabilizzazione. I limiti della PEV, in definitiva, sono anche conseguenza della mancanza di una vera politica estera europea comune. Al posto di un “anello di amici”, l’Europa trova oggi ai propri confini un quadro in trasformazione sempre più rapida e sempre meno prevedibile.

La posizione dell'Italia

Per l’Italia, la politica europea di vicinato rappresenta un’area di policy che tocca interessi fondamentali, soprattutto dal punto di vista della sicurezza e dell’approvvigionamento energetico

Lotta al terrorismo di matrice islamista e gestione dei flussi migratori dalla sponda sud del Mediterraneo sono state alcune delle principali sfide per l’Italia nell’ultimo decennio. Mediterraneo e Medio Oriente rappresentano infatti un arco di interesse strategico prioritario non solo in tema di sicurezza, ma anche per importanti motivazioni economiche, commerciali ed energetiche (dalla Libia, l’Italia importa il 10% del proprio fabbisogno di petrolio e il 7% del gas naturale, mentre dall’Algeria arriva il 31% del gas). L’emergere di un arco di instabilità ai confini meridionali dell’Europa coinvolge direttamente l’interesse nazionale italiano; di conseguenza, l’Italia ha cercato di mobilitare risorse europee nel tentativo di stabilizzare la Libia, o per lo meno ridurre la gravità della crisi. La partecipazione alle missioni europee EUNAVFOR (missione Sophia su cui proprio in questi giorni si è riacceso il dibattito), EUBAM per la sicurezza nel Mediterraneo, e l'utilizzo dell'EU Emergency Trust Fund for Africa per il rafforzamento della guardia costiera libica rappresentano azioni che vanno lette in questo senso.

Sul versante orientale, l’evoluzione della situazione in Ucraina ha minato il sostegno di molti stati membri verso il Paternariato Orientale, considerato come un’iniziativa che ha contribuito fortemente al deterioramento dei rapporti europei con Mosca. Quest’ultima, infatti, ha percepito il progetto di integrazione europea come una minaccia alla propria sfera d’influenza. In questo senso, l’Italia si trova a dover bilanciare due necessità: da un lato, il mantenimento delle relazioni positive con la Russia, storicamente considerata da Roma un partner commerciale ed energetico importante (l’Italia importa dalla Russia l’8% del greggio e il 36% del gas naturale); dall’altro, quella di iscrivere la propria azione all’interno del perimetro europeo. Come già sottolineato dall’ISPI, coordinare le proprie azioni con il resto dei Paesi membri e sostenere le politiche europee verso la Russia – anche qualora l’immediato ritorno per l’Italia fosse dubbio, come nel caso delle sanzioni –  risulta una responsabilità ineluttabile per il governo di Roma.

https://www.ispionline.it/it/pubblicazione/le-parole-delleuropa-confini-22694

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