La riscrittura della Costituzione e l’esecutivo senza contropoteri

di Roberto Oliveri del Castillo

Il tema della riforma costituzionale da circa venticinque anni[1] costituisce una sorta di plafond del dibattito politico nazionale, su cui  si innestano via via progetti, polemiche, alchimie caratterizzati da contingenze estemporanee e di corto respiro, senza mai tuttavia avvicinarsi all’ampiezza di vedute dimostrato dal Costituente del 1948, sensibile ad una serie di valori che erano stati accantonati e marginalizzati dallo stato fascista.

Si è col tempo radicata nella classe politica e nell’opinione pubblica l’idea che la responsabilità di cattivi governi fosse nelle norme costituzionali piuttosto che nei comportamenti, tanto da far dire autorevolmente che “le forze politiche italiane sono spesso cadute nella tentazione di scaricare sull’indifesa Costituzione la responsabilità dei loro difetti  e dei loro limiti, accreditando peraltro l’illusione che tali difetti e limiti possano essere eliminati da un intervento sulle istituzioni[2].

E così, in nome della “governabilità” vengono proposti rimedi che non sono altro se non la vecchia via autoritaria ai problemi di una società sempre più complessa.

Il testo deI disegno di legge (per altro aspramente criticato anche da autorevoli membri della maggioranza nei suoi deteriori aspetti legati alla cd. devolution[3]) volto a riformare varie disposizioni della II parte della Costituzione, approvato il 25 marzo scorso dalla Commissione Affari costituzionali del Senato[4], conferma in larga misura il contenuto della “bozza di Lorenzago” predisposta nell’estate 2003 dai cd. “saggi” della attuale maggioranza parlamentare.

Si tratta di una riforma che cambia radicalmente la forma di stato e il sistema di checks and balances tra i poteri, entrambi stravolti dal testo licenziato.

Il ddl 2544/S contiene sei capi, ciascuno dei quali relativi, rispettivamente al Parlamento, al Presidente della Repubblica, al Governo, alla Magistratura, alle autonomie locali, alle garanzie costituzionali.

L’esame dell’intero testo implicherebbe una pubblicazione a sé: in questa sede, ai fini della trattazione, vanno evidenziate le trasformazioni della forma di governo e le torsioni cui vengono sottoposti ruolo e funzioni del Presidente della Repubblica e della Corte Costituzionale, due poteri da sempre considerati di controllo, insieme alla magistratura, rispetto a legislativo ed esecutivo.

Per quanto attiene alla forma di governo, dall’attuale regime parlamentare si introduce un regime di “premierato assoluto”[5], in cui il Primo Ministro, come viene chiamato il Presidente del Consiglio,  viene sostanzialmente eletto direttamente dai cittadini, e suoi poteri escono rafforzati sia all’interno del governo (dove può scegliere e revocare i ministri) sia nei confronti del Presidente della Repubblica e del Parlamento (avrebbe il potere di proporre al Presidente della Repubblica lo scioglimento della Camera e di porre la questione di fiducia su un intero disegno di legge, con possibilità di chiedere lo scioglimento della Camera in caso di sconfitta: il Capo dello Stato potrebbe respingere tale proposta solo qualora, entro 10 giorni, fosse presentata alla Camera una mozione, sottoscritta dalla maggioranza assoluta dei deputati, e contenente il nome del nuovo Primo Ministro).

Ma il punto di svolta sembra essere la maggioranza occorrente per eleggere il Capo dello Stato (Il Presidente della Repubblica è eletto a scrutinio segreto con la maggioranza dei due terzi dei componenti dell'Assemblea della Repubblica. Dopo il secondo scrutinio è sufficiente la maggioranza dei tre quinti dei componenti dell'Assemblea della Repubblica. Dopo il quarto scrutinio è sufficiente la maggioranza assoluta»), e le conseguenze sulla Corte Costituzionale, posto che  ad un rafforzamento di poteri del premier non si collega alcun rafforzamento di poteri di controllo, di talchè sarà semplice giungere alla quarta votazione e far eleggere il Capo dello Stato dalla stessa maggioranza che esprime il Primo Ministro e che può contare sulla maggioranza della Consulta[6].

Con ciò è facile prevedere, come è stato autorevolmente  rilevato, una dittatura del Primo ministro di fronte a contropoteri annichiliti[7], in una specie di delirio di onnipotenza degli autori della bozza di Lorenzago[8].

Altro aspetto che non va sottaciuto, che secondo il nuovo art. 89, al Capo dello Stato spetterà anche la nomina del Vice-presidente del Consiglio Superiore della Magistratura e delle altre Authorities indipendenti, quali Antitrust, Privacy, Informazione, e con questo il quadro è completo.

Un’ultima annotazione riguarda le modalità dell’operazione-Lorenzago.Ancora una volta è stata utilizzata una tecnica riformatrice già sperimentata in passato, con gli esiti che conosciamo, per la riforma del processo penale. In sostanza, le innovazioni partorite dai moderni costituenti non sono frutto di elucubrazioni estive svolte su assolati altipiani alpini, ma istituti esistenti e funzionanti in altre costituzioni europee, assemblati in un’ars combinatoria unica al solo scopo di dare al Capo dell’esecutivo il massimo dei poteri con il minimo dei contropoteri di controllo.

E però non ci troviamo né in una cucina di uno chef fantasioso e pasticcione, né in un antro alchemico degno della Praga Magica di Ripellino.

Negli altri paesi occidentali da cui si è tratta ispirazione per le modifiche di Lorenzago, ogni istituto costituzionale, ogni elemento strutturale del sistema, proviene da esperienze costruite in secoli di applicazioni e di lento divenire.

Ad esempio, il cd. modello Westminster concede al premier un notevole potere sull’assemblea legislativa, ma viene strettamente controllato dalla maggioranza parlamentare, poiché la scelta fatta dagli elettori riguarda un programma di governo ed una maggioranza, non un uomo, e soprattutto questi non può sciogliere le Camere senza il loro consenso, poiché potrebbero preferirgli un altro leader e sostituirlo con la medesima maggioranza, come accaduto in anni recenti a Margaret Tatcher.

Di talchè attribuire al premier il potere di sciogliere le Camere contro la loro volontà costituisce una rottura di sistema inimmaginabile per il modello britannico.

L’assenza da parte del potere legislativo di sfiduciare e sostituire il capo dell’esecutivo è caratteristico dei regimi presidenziali. Così, negli Stati Uniti il presidente non dipende dalla fiducia del Congresso perché è eletto direttamente dal popolo, può opporre il veto alle sue leggi, può nominare direttamente i giudici della Corte Suprema. E tuttavia, non può sciogliere il Congresso, non può porre la fiducia alle leggi, non emette decreti-legge, non può elaborare il bilancio federale, che viene redatto da un apposito ufficio del Congresso sulla base di direttive parlamentari, e quindi non vi è alcuno spazio per blindature e voti di fiducia.

Nel sistema semi-presidenziale francese, poi, al Presidente della Repubblica viene potenzialmente associata un’Assemblea Nazionale di segno politico opposto per bilanciarne ruolo e poteri.

L’esperienza occidentale costituzionale mostra, in definitiva, in caso di sistemi che configurano forti poteri al capo dell’esecutivo, possibilità di divided governments,  come esempio di checks  and balances, né è casuale che in Europa (ad eccezione della Francia che ha una tradizione di esecutivi forti in linea con la tradizione monarchica) le scelte costituzionali sono tutte nel senso di democrazie parlamentari, sebbene con correttivi che rafforzino le maggioranze e diano stabilità tendenziale ai governi[9].

In definitiva, assistiamo ad una contaminazione fra il modello parlamentare e quello  presidenziale, ed a poteri conferiti al Primo Ministro che richiamano i poteri presidenziali del Presidente statunitense e del Primo Ministro britannico, del quale  viene mutuato il nome, senza alcuno dei contrappesi e delle garanzie che caratterizzano quei sistemi.

Un assetto di poteri unico nel panorama occidentale che sembra corrispondere ai desiderata dell’attuale Presidente del Consiglio, il quale, scambiato il governo della Repubblica per un consiglio di amministrazione di un’azienda di famiglia, sembra ossessionato dalla possibilità che non solo l’opposizione, ma anche una parte della maggioranza di governo non si allinei.

Casualità o strategia lucida ed orientata? Sembra, in effetti, che la (ri)costruzione dello stato di eccezione, lungi da casuali strumenti di governo, sia ormai la vera e propria cifra simbolica della modernità.

Tornano così di moda concetti e metodi tratti dal massimo teorico dello stato di emergenza quale rimedio giuridico estremo per la (pseudo)difesa delle istituzioni, ovvero da Carl Schmitt.

Questi, prima nella sua Dittatura, e poi nel seguito Teologia Politica, ipotizza e distingue la dittatura commissaria, quale quella che sospende il diritto e la costituzione vigente per ripristinarlo in casi di pericolo, dalla dittatura sovrana, quella che pone il diritto ex novo sospendendo quello esistente, allo scopo di imporre una nuova costituzione.

Molto acutamente, Schmitt rileva che lo stato di eccezione è paradigma di governo, ovvero strumento fisiologico di governo nei casi di necessità, e che ciò che consente di ancorare lo stato di eccezione come sospensione del diritto all’ordinamento giuridico, ovvero il non-diritto al diritto, è il sovrano, che con la sua decisione, si annette uno spazio vuoto, ciò che non è né fuori né dentro.

In questo senso, la teoria dello stato di eccezione diventa teoria della sovranità.

Nel sovrano come colui il quale decide sullo stato di eccezione appare compiersi la massima delle aporie, ovvero un diritto agiuridico quale appunto emerge dalle decisioni meramente politiche svincolate da procedure e poteri di controllo.

Ed appare, altresì assumere senso l’allarme più volte lanciato in questi anni sulla magistratura eversiva, golpista, protagonista di una guerra civile, che consente l’adozione di rimedi di eccezione, quali la sospensione del diritto e dei processi nei confronti del premier, e alla lunga nei confronti di tutti i parlamentari, con la creazione di una casta di soggetti legibus soluti in quanto legge vivente.

Ad uno schema così costantemente e frequentemente invasivo e lesivo del dettato costituzionale, non può che attribuirsi uno scopo: quello di dare luogo ad un potere costituente nel senso schmittiano, che ponga, anche con la forme di violenza[10] (verbale, espressiva e normativa) un diritto nuovo, che abbia la meglio nel contrasto con il diritto espressione del potere costituito, rappresentato dalla Costituzione vigente e dalla magistratura.

In questo senso, il potere costituente espresso con forme e modalità distinte da quelle previste dall’art. 138 Cost. può ritenersi mero imperium fluttuante, puro potere politico sganciato dai vincoli normativi primari.

Così ricostruito, lo stato di eccezione, come correttamente riteneva Benjamin in indiretta polemica con Schmitt[11], è in rapporto politico, non giuridico, con il diritto: è pura violenza non riconducibile all’ordinamento giuridico che sospende.

Speriamo solo che questo periodo di imperium fluttuante finisca presto, per dare vita ad una vera fase costituente, in cui, ad esempio scrivere in Costituzione che la vita politica attiva è incompatibile con la proprietà di mezzi di comunicazione di massa.